Доклад

заместителя директора Департамента по финансово- экономической деятельности  Павлеевой Е.А. на коллегии Департамента культуры и архивного дела Ульяновской области 13.10.2010 г.  по вопросу

 «Реализация Федерального закона от 08.05.2010 №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» на территории Ульяновской области»

Разработка Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесе­нии изменений в отдельные законодательные акты Российской Феде­рации в связи с совершенствованием правового положения государ­ственных (муниципальных) учреждений"  проходила в условиях активного обсуждения его положений в прес­се, по телевидению, на встречах в самых разных аудиториях. Парал­лельно с обсуждением проекта Закона № 83-ФЗ в Парламенте основ­ные положения проекта Закона были обсуждены Минфином Рос­сии со всеми федеральными органами государственной власти, с представи­телями финансовых органов субъектов РФ, с отраслевыми федеральными  органами власти и руководителями субъектов Российской Федерации.

Оценивая возможные социально-экономические последствия принятия Закона  № 83-ФЗ, Правительство РФ неоднократно встречалось с представителями Федерации Независимых Профсо­юзов России, Российской трехсторонней комиссии по регулирова­нию социально-трудовых отношений. В результате этих встреч в принятых поправках учтен ряд существенных замечаний и пред­ложений, высказанных представителями всех заинтересованных сторон.

Столь активное и пристальное внимание к Закону, а иногда  полярное мнение о законодательном акте,  говорит об актуальности  правовых   новелл документа.

В рамках коллегии Департамента культуры и архивного дела Ульяновской области тема  так же поднимается не впервые. Специалистами Департамента проведено несколько рабочих  семинаров – совещаний в муниципальных образованиях области  по реализации  норм 83- ФЗ. В режиме диалогов проходили обсуждения самых острых вопросов изменения правового положения учреждений. На сайте Департамента открыт раздел, посвящённый вопросам реализации 83-ФЗ с постоянным обновлением нормативной базы и проектов – макетов подзаконных актов с целью их  изучения и применения для подготовки соответствующих документов в муниципальных образованиях.

Содержание  обсуждаемого закона столь насыщенно и  затрагивает такой перечень правовых актов, что требует неоднократного рассмотрения. Поправки коснулись около 40 законодательный актов, регулирующих правоотношения в бюджетной и банковской сфере, в образовании, деятельность автономных и некоммерческих организаций, вопросы налогообложения и учета.

 Для того чтобы разобраться, какие изменения ожидают в ближай­шем будущем бюджетные учреждения и на каких этапах должны быть осуществлены те или иные мероприятия, рассмотрим ещё раз отдельные по­ложения Закона № 83-ФЗ более подробно.

Существующая система бюджетных учреждений была сформирована, когда страна находилась в иных социально-экономических условиях, и сегодня функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления: органы публичной власти содержат ее вне зависимости от объема и качества услуг, оказываемых учреждениями. Такая  ситуация является следствием отсутствия взаимосвязи  между результатами  деятельности учреждения и его финансированием. Другими словами, результаты функционирования слабо соотносятся с  затратами, эффективность  бюджетных расходов на предоставление  социальных услуг не оценивается.

В целях повышения качества и обеспечения развития новых форм оказания государственных услуг, создания условий для развития экономической самостоятельности учреждений, стимула и мотивации к эффективному использованию финансовых ресурсов и государственного имущества возникла необходимость в реформировании учреждений социально-культурной сферы.

В процессе реформы учреждений, изменения их правового  положения  формируются   условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности деятельности.

Согласно Закону № 83-ФЗ регулирование деятельности государственных и муниципальных учреждений осуществляется ГК РФ, БК РФ, Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральным Законом  от 03.11.2006 года № 174-ФЗ  «Об автономных учреждениях» с учетом внесенных в них изменений.

В частности, ст. 120 ГК РФ устанавливает, что государственное или муниципальное учреждение с момента вступления в силу Закона № 83-ФЗ может быть автономным, бюджетным или казенным, а ст. 9.1 Закона № 7-ФЗ определяет, что «государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием».

Важно понимать, что указанные наименования учреждений – автономное, бюджетное и казенное – являются лишь типами внутри единой организационно-правовой формы юридического лица (государственного/ муниципального учреждения). При изменении типа государственного или муниципального учреждения в его учредительные документы вносятся соответствующие изменения (п. 1 ст. 17 Закона о НКО).

Данное решение имеет важное практическое значение, поскольку изменение организационно-правовой формы юридического лица является реорганизацией, при которой юридическое лицо в старой форме прекращает свое существование, а на его месте возникает юридическое лицо новой формы, которое принимает на себя все обязательства реорганизованного лица. В этом случае учреждение должно заново получать необходимые для осуществления деятельности лицензии, проходить государственную аккредитацию и т. п.

Смена же типа учреждения реорганизацией не является. Все полученные лицензии и свидетельства о государственной аккредитации сохраняют свое действие, и переоформлять документы не требуется.

В результате  реализации  Закона № 83-ФЗ учреждения будут отличаться друг от друга своим правовым статусом, т. е. теми возможностями, которые получит их администрация для осуществления своей деятельности.

Если говорить кратко, то казенное учреждение будет максимально ограничено в проявлении какой-либо инициативы, однако получит финансовые гарантии от учредителя. Бюджетное и автономное учреждения будут иметь больше возможностей для осуществления самостоятельной деятельности, однако на них ляжет и больший груз ответственности, поскольку учредитель не будет предоставлять им финансовых гарантий.

По результатам мониторинга и данных муниципальных образований Ульяновской области, в сфере культуры  прогнозируется функционирование всех трёх типов  муниципальных учреждений. Однако  остаётся вопрос о целесообразности принятия такого решения и степени анализа критериев  оценки, основанных на учете экономического и управленческого потенциалаучреждений.  (ТАБЛИЦА КРИТЕРИЕВ)

При анализе определения казенного, бюджетного и автономного  учреждений следует обратить внимание на следующие моменты.

Во-первых, казенное учреждение может быть создано не только для оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, но и для исполнения государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления.

В то же время бюджетное и автономное учреждения создаются исключительно с целью выполнения работ либо оказания услуг. В определениях бюджетного и автономного учреждений про возможность исполнения ими государственных (муниципальных) функций не упоминается.

Таким образом, если на учреждение планируется возложить не только выполнение работ или оказание услуг, но и исполнение государственных (муниципальных) функций, тип такого учреждения должен быть казенным.

Во-вторых, все три типа учреждений создаются в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или местного самоуправления. Если соответствующего полномочия у органа государственной власти или местного самоуправления нет, создание учреждения невозможно.

В-третьих, в определении казенного учреждения даже не упоминается про сферы, в которых оно может быть создано, т. е. оно изначально может действовать в любых сферах.

 Бюджетное же учреждение создается в определенных сферах, перечисленных в Законе № 83-ФЗ. Необходимо отметить, что речь идет о неограниченном перечне. Однако перечисление задает примерное направление для понимания того, в каких сферах должно работать бюджетное учреждение. Если их проанализировать, то можно сделать вывод, что это основные сферы, в которых государство финансирует оказание услуг, выполнение работ для населения.

Что касается автономного учреждения, то оно может быть создано только в строго ограниченных случаях. Изначально, при принятии Закона № 174-ФЗ, перечень сфер, в которых допускалось создание автономных учреждений, был ограничен. На данный момент разрешается создавать автономное учреждение в сферах, перечисленных в Законе № 174-ФЗ, а также в иных случаях, но только если эти случаи прямо определены на уровне федерального закона.

В-четвёртых, способность руководителя и коллектива действовать в условиях повышенной самостоятельности и ответственности.

Руководитель и коллектив казённого учреждения осуществляет свою деятельность на основании бюджетной сметы в рамках строгих ограничений в условиях субсидиарной ответственности публично-правового образования (ППО) по всем принимаемым обязательствам.

Руководитель и коллектив бюджетного учреждения осуществляют свою деятельность исходя из более эффективного использования поступающих  денежных средств при наличии требовании о соблюдении положений законодательства о размещении заказов, с учётом принятия взвешенных управленческих решений, в условиях отсутствия  субсидиарной ответственности ППО.

Руководитель и коллектив автономного учреждения осуществляют свою деятельность исходя из более эффективного использования поступающих  денежных средств с учётом принятия взвешенных управленческих решений, в условиях отсутствия  субсидиарной ответственности ППО и ограничений, установленных   законодательством о размещении заказов.

Особенно много вопросов возникает о правовом положении «новых» бюд­жетных учреждений, которые, сохранив название, приобретают новые права и ответственность за принятые ими обязательства.

 На что в переходный пе­риод, установленный с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г., следует обратить внимание руководителям, работникам финансовых служб бюджетных учреж­дений при принятии и реализации управленческих решений,  рассмотрим более подробно.

Что нужно знать о «новых» бюджетных учреждениях

В соответствии с Законом № 83-ФЗ особенности правового поло­жения бюджетных учреждений будут регулироваться не ст. 161 БК РФ, а Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерче­ских организациях" (далее - Закон № 7-ФЗ).

Так, согласно ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Фе­дерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для вы­полнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полно­мочий, соответственно, органов государственной власти (государ­ственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защи­ты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Согласно Закону № 83-ФЗ бюджетное учреждение перестает быть получателем бюд­жетных средств и фактически участником бюджетного процесса, его доходы перестают быть доходами бюджета.

Лишение бюджетного учреждения статуса участника бюджетного процесса порождает ряд изменений в его правах и обязанностях.

Важнейшей новацией Закона № 83-ФЗ является изменение принципа финансового обеспечения бюджетных учреждений - если раньше оно осуществлялось на основе бюджетной сметы (т. е. фактических расхо­дов учреждения без прямой связи с эффек­тивностью его деятельности), то теперь средства из бюджета бюджетным учрежде­ниям будут предоставляться в виде субсидии на возмещение нормативных затрат, свя­занных с выполнением государственного (муниципального) задания. Тем самым раз­мер субсидии бюджетному учреждению бу­дет напрямую зависеть от уровня (качества и количества) оказываемых им услуг (вы­полняемых работ) - чем эффективнее дея­тельность учреждения, тем оно должно быть богаче.

         Особенно сильным стимулом повысить результативность деятель­ности учреждения будет возможный в дальнейшем конкурсный ха­рактер распределения государственного (муниципального) задания. Тем самым на рынке государственных (муниципальных) услуг уста­навливается конкуренция между бюджетными и автономными учреждениями, а также иными хозяйствующими субъектами.

Другим источников финансового обеспечения является получение доходов от оказания платных услуг и исполь­зования имущества.

Поскольку для бюджетного учреждения не пред­усмотрено сметное финансирование, оно самостоятельно определяет направления расходования имеющихся средств.

Особенности бюджетного учреждения «нового типа»

Рассматриваемым Законом внесены дополнения в ГК РФ (ст. 665), Федеральный закон от 29.10.1998 № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)» (ст. 1), согласно которым для бюджетных учреждений впервые устанавливается возможность заключать договор финансо­вого лизинга. Но при этом вводятся определенные ограничения: пла­тежи не могут осуществляться в натуральной форме и устанавливает­ся особый порядок взыскания задолженности по неуплаченным во­время лизинговым платежам.

Также Законом № 83-ФЗ уточнены положения ст. 69.1 и 79 БК РФ и установлены нормы, касающиеся порядка предоставления бюджет­ных инвестиций на увеличение стоимости основных средств, находя­щихся на праве оперативного управления у бюджетных и автономных учреждений.

Поправки, внесенные Законом № 83-ФЗ, практически не ме­няют действующий порядок осуществления закупок, а только рас­пространяют его действие на бюджетные учреждения в их новом статусе. К ранее установленному ст. 4 Закона № 94-ФЗ понятию «государственный (муниципальный) заказчик»  добавился новый участник правоотношений – «иные заказчики». Бюджетные учреждения нового типа размещают заказы от своего имени для собственных нужд (а не государственных/муниципальных нужд) и заключают договоры гражданско-правового характера. "Новые" бюд­жетные учреждения будут обязаны при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения соблюдать процедуры, установленные Законом № 94-ФЗ, и нести ответствен­ность за их нарушение. Соответствующие поправки об ответственно­сти руководителей и других должностных лиц бюджетных учрежде­ний внесены также в КоАП РФ.

В соответствии с дополнениями, внесен­ными в Закон № 7-ФЗ (ст. 9.2), можно вы­делить еще несколько основных моментов осуществления бюд­жетными учреждениями финансово-хозяйственной деятельности в новом статусе, а именно:

• учреждения вправе оказывать платные услуги только сверх уста­новленного государственного (муниципального) задания и только в случаях, установленных федеральными законами, в рамках этого задания;

• учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания;

• учреждения обязаны открывать  лицевые счета в органах казначейства или в органах исполняющих бюджет,   операции по счетам бюджетных учреждений буду учитываться по кодам КОСГУ;

• уменьшение объема субсидии в течение срока выполнения госу­дарственного (муниципального) задания невозможно без соответ­ствующего уменьшения самого государственного задания;

• учреждения при сдаче имущества в аренду обязаны проводить торги;

• учреждения отвечают всем имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закреплённого собственником или приобретенным за счет выделенных им средств;

• учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а совершать сделки с ценными бумага­ми могут, если такое право будет предусмотрено федеральным за­коном.

Закон № 83-ФЗ ввел для бюджетных учреждений понятие «крупной сделки». Так, согласно новой редакции ст. 9.2 (п. 13) Закона № 7-ФЗ крупной признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответ­ствии с федеральным законом бюджетное учреждение вправе рас­поряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имуще­ства в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества пре­вышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учрежде­ния. При этом стоимость активов определяется по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату. Уставом бюджетного учреждения размер крупной сделки может быть уменьшен.

Руководитель бюджетного учреждения несет перед бюджетным учреждение ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем (п.12 ст. 9.2 Закона «О некоммерческих организациях») независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной.

 Кроме того, руководитель несет также персональную ответственность за просроченную кредиторскую задолженность бюджетного учреждения, превышающую предельно допустимые значения, установленную органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, за превышение которой трудовой договор с ним может быть расторгнут в одностороннем порядке (п. 6 ст. 19 Закона).

         При изменении типа государственного или муниципального учреждения перезаключение трудового договора с руководителем учреждения не требуется, однако необходимо обратить внимание на  требования, предъявляемые к  уровню  профессиональной подготовки,  степень ответственности руководителей учреждений.

Сроки вступления в силу Закона № 83-ФЗ

В соответствии с ч. 1 ст. 33 Закона № 83-ФЗ его основные положе­ния вступают в силу с 1 января 2011 г., за исключением положений, для которых установлены иные сроки вступления их в силу. С 1 янва­ря 2011 г. и до 1 июля 2012 г. устанавливается переходный период. В связи с этим чрезвычайно важными являются положения части 16 ст. 33 Закона № 83-ФЗ - право   органа исполнительной власти - главного распорядителя средств  бюджета (ГРБС) принять в переходный период решение о предоставлении субсидий из   бюджета в соответствии с п. 1 ст. 78 БК РФ бюджетному учреждению, находящемуся в ведении этого органа. Принятие таких решений должно оформляться законом субъекта РФ и нормативным правовым актом уполномоченного органа местного самоуправления.

Указанными актами должны быть определены форма финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений в переходный пе­риод (путем предоставления субсидий в соответствии с п. 1 ст. 78 БК РФ или на основании бюджетной сметы).

Данные акты подлежат принятию до 1 декабря 2010 г

В соответствии с проектом закона Ульяновской области «О регулировании некоторых вопросов в связи с совершенствованием правового положения государственных учреждений Ульяновской области в переходный период» четырём «пилотным»  областным государственным бюджетным учреждениям культуры (ОНБ, ТЮЗ, Ленинский мемориал и Областная филармония) из областного бюджета Ульяновской области в переходный период – 2011 год -  предоставляются субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с государственным заданием государственных услуг.

Подводя итог, подчеркну, что перевод конкретных бюджетных учреждений на новый порядок финансового обеспече­ния выполнения государственного задания путем предоставления им субсидий из бюджета зависит от решения учредителя, которое должно быть принято начиная с 1 января 2011 г. до завершения пе­реходного периода (за исключением тех бюджетных учреждений, которые становятся казенными в силу ст. 31 Закона № 83-ФЗ).

                                                                                              Приложение

Критерии определения типа для государственного учреждения для оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного учреждения

* - государственная услуга и государственная функция отражают процессы взаимодействия государства и общества, их принципиальное различие - в инициаторе взаимодействия:                       1) если инициатором взаимодействия является орган власти (например, осуществление контрольной проверки, расчет каких-либо общих тарифов и т.д.), то взаимодействие квалифицируется как государственная функция;
2) если инициатором взаимодействия является гражданин, организация (например, получение паспорта, лицензирование своей деятельности, расчет индивидуального тарифа, получение дубликата утерянного документа, запрос информации для СМИ), то такое взаимодействие является государственной услугой.